- Как возникла идея дорожных карт и чем этот формат лучше других программных документов (стратегий, планов развития и т.д.)?
- Инициатива шла от предпринимателей, почему этот формат и называется «национальная предпринимательская инициатива». Идея дорожных карт, в том числе по реформированию таможенного администрирования, впервые была озвучена «Деловой Россией» на Красноярском форуме 2012 года, когда представители органов государственной власти получили прямое указание В. Путина (тогда председателя правительства) выслушать предпринимателей. ФТС на форуме представлял Р. Давыдов, который с пониманием реагировал на предложения бизнеса. И затем под эгидой незадолго до того созданного Агентства стратегических инициатив, которое стало выразителей интересов предпринимателей, было принято решение о разработке планов по реформированию тех или иных сфер не ведомствами, как происходило до сих пор, а самим бизнесом. Вначале отобрали четыре самые «болевые» точки (в том числе таможенное администрирование), частично на основе показателей рейтинга Всемирного Банка DoingBusiness, по которым РФ находится на последних местах. В рабочую группу по дорожной карте «Совершенствование таможенного администрирования» вошли со стороны бизнеса участники Красноярского форума, от «Деловой России» был командирован я, и потом мне предложили стать руководителем РГ. Со стороны органов исполнительной власти (ОИВ) сначала вошли только представители ФТС, а затем и других ОИВ. И в кратчайшие сроки – в течение двух месяцев – была составлена первая редакция дорожной карты.
- Такой короткий срок – это хорошо или плохо?
- В том, что за два месяца требовалось разработать стратегию реформ в таможенной сфере, были и свои недостатки, и свои преимущества. Первый недостаток – выхватывались наиболее болезненные аспекты, поэтому ДК – это не четко структурированная стратегия, а некий набор подлежащих решению проблем. Второй недостаток – результатом цейтнота явился ряд неточных формулировок, не до конца продуманных предложений (от некоторых из них мы потом отказались). Но в основном проблема была с формулировками – как выяснилось позже, бизнес и ОИВ вкладывали разный смысл в один и тот же термин. Именно поэтому через год пришлось обновить дорожную карту, и в числе прочих изменений был существенно расширен раздел «Ожидаемый результат».
- Как практически осуществлялась работа?
- Сначала эксперты обозначили болевые точки, к ним присоединились сотрудники ФТС, которые представили свое видение подлежащих первоочередному решению проблем. Затем эти предложения были структурированы примерно по 20 темам (платежи, категорирование и т.д.) и размещены на сайте для обсуждения в формате краудсорсинга, где эти 20 вопросов немедленно превратились в 2020. Рабочей группе пришлось довольно туго, поскольку все эти предложения, среди которых были и эмоциональные и непрофессиональные, подвергались обсуждению: заседания шли каждый день по несколько часов. В итоге часть из них была учтена и сформировано 35 пунктов, которые мы отправили на согласование с ОИВ.
- Кто входит в рабочую группу?
- Вначале соотношение бизнеса и ОИВ в рабочей группе составляло примерно 50 на 50, а сейчас в РГ в основном участники ВЭД (руководители таможенных отделов крупнейших компаний, сотрудники таможенных представителей, СВХ и т.п.), а также эксперты, юристы. Среди последних, например, один из самых авторитетных и уважаемых специалистов в таможенном деле, Г. Баландина, со своим взвешенным, я бы сказал, государственным подходом, остужавшая самые горячие головы реформаторов от бизнеса. Но когда принимаются любые новые дополнения, изменения или идет обсуждение того или иного мероприятия, приглашаются те органы власти, от позиций которых зависит выполнение этого мероприятия. Таким образом, на совещаниях РГ всегда есть костяк – представители бизнеса и приглашенные представители ОИВ. Всего около 30 человек, хотя в зависимости от обсуждаемых вопросов на совещаниях могут присутствовать от 10 до 50 человек.
- Почему изменился состав РГ?
- Изначально формировалась рабочая группа по составлению дорожной карты, так что без участия органов исполнительно власти было нельзя. Теперь это рабочая группа по мониторингу исполнения дорожной карты, а осуществлять проверку должны, наверное, все-таки предприниматели, потому что это делается для них.
- Агентство стратегических инициатив – некоммерческая организация, а выполнять указания АСИ должны должностные лица органов исполнительной власти. Такая конструкция не вписывается в управленческую структуру...
- Действительно, АСИ является некоммерческой организацией, не встроена в систему госорганов и ответственность несет по большому счету только репутационную. Но оказалось, что наш опыт заинтересовал даже западных коллег, которые приезжали и знакомились с ним, чтобы, возможно, использовать у себя. Суть в том, что есть интересы ведомств и есть интересы предпринимателей, и, для того чтобы слышать друг друга, нужно выявить наиболее болезненные проблемы. Положение АСИ уникально: ОИВ письма от агентства обязаны рассматривать так же, как от органа исполнительной власти, даже скорее как от контролирующего органа. Более того, выпущено специальное распоряжение Правительства РФ от 06.09.2012 N 1613-р (новая редакция от 17.08.2013) , где прописан механизм выполнения дорожных карт. Главным ответственным органом за выполнение дорожной карты выступает ФТС, координатором – Минэкономразвития. Органы исполнительной власти, которым направляются на согласование предложения бизнеса, имеют право отказать только на основании серьезных доводов. Конечно, в принципе они могут выйти на уровень правительства, чтобы доказать свою правоту, но это исключительные случаи. Далее, в выполнении перечисленных в ДК мероприятий соответствующие органы исполнительной власти должны отчитываться перед АСИ, причем – и это, наверное, самое главное – без подтверждения АСИ рапорт самого ОИВ о выполнении не принимается. Результатом такого подхода стало то, что фактически самые передовые технологии таможенного дела хотя с трудом, но были включены в дорожную карту. Не удалось включить только утверждение принципа уплаты таможенных платежей после выпуска товаров. Первоначально В. Путин, возглавляющий наблюдательный совет АСИ, поддержал эту идею, но позже на правительственном уровне от этого отказались, видимо, учитывая риски для бюджета. Кстати, аппарат правительства нам активно помогал и продолжает помогать, руководитель (в то время) экономического департамента аппарата А. Белоусов лично убеждал руководство ОИВ в том, что дорожные карты – это не сиюминутное веяние и с этим придется считаться.
- Значит, приходилось сталкиваться с негативным отношением ОИВ?
- Первоначальное отношение органов исполнительной власти образно выразил А. Бельянинов. Он сказал: у меня было ощущение, что рабочая группа – это собрание трамвайных «зайцев», которые решили учить работе кондукторов. Но, поскольку выполнение ДК было закреплено сначала решением наблюдательного совета АСИ, потом распоряжением правительства и постоянно осуществляется мониторинг со стороны правительства и президентской администрации, в конечном итоге ФТС быстро переориентировалась и включила практически все пункты ДК в свои планы (хотя у ФТС есть собственная стратегия развития).
- Так кого больше в ФТС – сторонников или противников?
- Мне кажется, большинство таможенников понимает необходимость модернизации таможенного администрирования, хотя считается, что ФТС – это собрание консерваторов, главный принцип которых: не дадим бизнесу писать свои правила игры. Первоначально этот консерватизм был очень заметен. Но они же знают не хуже нас, как работают в мире, какие технологии внедряются. Более того, мне приходится время от времени присутствовать на совещаниях ФТС, и я был удивлен, что часто сами таможенники предлагают варианты, более удобные для бизнеса. Другое дело, что таможня считает (и здесь не она виновата) своей главной задачей сбор платежей, воспринимая себя в качестве фискальной службы, в то время как предпринимательское сообщество понимает работу таможни как оказание государственной услуги, которая должна способствовать развитию торговли. Но, поскольку эти функции – фискальная и развивающая торговлю – не совсем совпадают, соответственно бывают коллизии и разные точки зрения. Есть еще один момент, влияющий на позицию ФТС, – существует недобросовестный бизнес. Логика российского предпринимателя несет в себе больше рисков, чем логика западного. Причина этого не только в правовой культуре – на Западе полицейская система контроля более жесткая. У нас, если таможенник выпустил товар, с ним можно делать что хочешь, а там, даже если таможня не обнаружила нарушение, оно все равно выявится (при уплате налогов и т.д.), что грозит гораздо более серьезными последствиями, чем у нас. Третья проблема связана с недобросовестностью отдельных сотрудников таможенных органов, испытывающих, как и многие наши чиновники, соблазн «заработать» другим способом. В результате всего этого существует некоторое сопротивление изменениям таможенного администрирования, поскольку они (и это одна из задач ДК) в конечном итоге закрывают лазейки для недобросовестности с обеих сторон. Так что сказать, кто в ФТС «за», кто «против», я не могу, хотя с кем-то диалог идет более конструктивно, с кем-то менее. Хотелось бы точно отметить вклад в этот диалог, например, Р. Давыдова (несмотря на его очень осторожное отношение к инициативам со стороны бизнеса), Т. Голендеевой, благодаря усилиям которых очень многое сдвигается с места. С ФТС чем удобно работать? Это полувоенная организация, все решается на уровне руководства, и, если решение принято, оно выполняется. Хуже как раз с другими ОИВ, причем с самыми передовыми (Минкомсвязи, Минпромторг), где иногда превалирует желание отстраниться от общения с нами (возможно, они слишком перегружены работой). И есть, конечно, совсем традиционалистские ОИВ – Россельхознадзор, Роспотребнадзор, но контролирующие органы по природе и должны быть такими. Я сам был чиновником и понимаю логику исполнительной власти: пошумит-пошумит начальство, а потом забудет. Но благодаря постоянной поддержке и контролю со стороны аппарата правительства и президентской администрации работа идет, каждый чиновник понимает, что при столкновении с РГ по какому-то мероприятию его вызовут «на ковер» и ему придется обосновывать свою позицию.
- Работа над ДК началась в июле 2012 года. Каковы результаты сегодня?
- Мое ощущение: сейчас стало правилом то, чего раньше не было, – ФТС постоянно ведет диалог с бизнесом. Конечно, бывают «сюрпризы» типа ситуации с книжками МДП, но в целом, когда предлагаешь обсудить тот или иной вопрос, всегда есть ответная готовность. Сегодня правила игры стали значительно четче и транспарентнее, хотя, конечно, одно дело – регламент, другое – его применение, на местах все что угодно может быть. Тем не менее скорость совершения непосредственно таможенных операций стала выше, порядок и логичность действий сотрудников таможни стали более понятны и более обоснованы. Развивается электронный документооборот. Приняты или вот-вот будут приняты важные законы по аффилированным структурам, по таможенным представителям, по уполномоченным экономическим операторам…
- Опрос по выполнению декабрьских пунктов ДК показал , что на практике большинство респондентов не увидели выполнения пунктов, признанных исполненными, особенно это касается сокращения времени контроля в пунктах пропуска.
- Изменения, на мой взгляд, происходят существенные, и в этом я расхожусь с респондентами опроса на портале Tks.ru. Просто есть вещи, которые долго готовятся: чтобы достичь некого результата, надо сначала «расшить» ряд «узких мест», и я вижу, что проблемы потихоньку решают, расчищая дорогу. Разумеется, я понимаю, когда перевозчик стоит 30 часов в очереди на МАПП «Бурачки», например, ему безразлично – 57 минут заняли действия таможенника или 72 минуты, то есть имеет место субъективный фактор: участнику ВЭД не важно, кто его задержал, для него все равно таможня виновата. Но есть вещи, которые можно сделать, а есть – которые вне наших возможностей, особенно связанные с большими бюджетными вливаниями. На мой взгляд, сегодня контролирующие органы выжимают почти все, что можно выжать из существующей инфраструктуры. Я сам выезжал на автомобильные пункты пропуска и видел, насколько изменилась ситуация.
- Как Вы оцениваете итоги исполнения ДК за январь?
- В основном не исполнены мероприятия, связанные не с таможней, а с другими ОИВ, например, с Россельхознадзором, в отношении перехода на электронный документооборот, Минтрансом и Минпромторгом. Сроки получения лицензий на ввоз товаров, подпадающих под ограничения и запреты (п. 37), и товаров, подлежащих подтверждению соответствия требованиям техрегламентов (п. 38), – две очень тяжелые проблемы. И с ними связана еще проблема т.н. отказных писем – когда таможенник боится согласиться с импортером в том, что товар не подлежит ограничениям или подтверждению соответствия и требует представить документ об этом. А товар уже находится на СВХ, и импортер, пока добывает это письмо, платит за каждый день хранения. Наверное, здесь имеет место и перебор со стороны таможенников, но есть и объективная проблема – как сотруднику таможенного органа разобраться в платах, чипах, холодильниках с Wi-Fi – требуется ли разрешение ФСБ или нет? И участнику ВЭД приходится получать документ о том, что на данный товар не нужно разрешение, а этот процесс бесконечно долгий. Разрешения выдает Минпромторг, который согласился сократить срок выдачи до 15 дней, но загвоздка в том, что Минпромторг выдает свое разрешение, когда у него есть соответствующий документ от ФСБ, Минобра, Минкульта, Россельхознадзора и прочих уполномоченных организаций. А участнику ВЭД иногда нужно разрешение не от одной организации, а от двух: И вот он ждет здесь 30 дней, там 30 дней, а потом еще 15 дней... Эту проблему надо как-то решать, пока продолжаются консультации. Кроме того, в ДК включены мероприятия, которые сложно проверить, например, пропускная способность железнодорожного или морского пункта пропуска, где масса особенностей. Плюс к этому в процессе решения одних проблем нередко возникают новые. Поэтому мы вышли с предложением, и правительство нас поддержало, что примерно через год вновь обнаруженные болевые точки будут включены в дорожную карту в виде изменений. Сейчас мы собираем от участников ВЭД предложения, которые в конце марта – в апреле будут структурированы и переданы в ФТС и другие ОИВ.
- Последний вопрос: сейчас идет работа над новой редакцией Таможенного кодекса Таможенного союза. Как этот процесс соотносится с дорожной картой, нет здесь противоречия?
- Я выскажу свое субъективное мнение о распространенном сейчас аргументе, что все решается на уровне Евразийской экономической комиссии. Я член рабочей группы при ЕЭК по реформированию ТК ТС и вижу, что многие инновации, которые мы хотим внедрить в РФ, обсуждаются и на наднациональном уровне. Но ведь при этом никто не мешает России быть самой передовой: если по ТК ТС выпуск товара должен быть осуществлен, условно говоря, в течение двух дней, кто нам мешает делать это за два часа? Предприниматели считают, что задача ЕЭК обозначить предел, хуже которого не должно быть, но мы сами можем делать лучше. Для этого и предназначена дорожная карта – чтобы мы были в отношении таможенного администрирования «впереди планеты всей».
Ольга Заикина
Специально для Tks.ru