Бизнес идет в народ

На Гайдаровском форуме  2014 была представлена дорожная карта «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере». Ее выполнение позволит снять барьеры, которые сегодня препятствуют более широкому вхождению негосударственных структур в социальную сферу.

Эта дорожная карта разработана Агентством стратегических инициатив (АСИ) по поручению Правительства. Она завершает цикл дорожных карт Национальной предпринимательской инициативы. Основная ее задача: повысить качество социального обслуживания населения за счет допуска бизнеса к оказанию услуг в здравоохранении, образовании, социальном обслуживании и т.д. при одновременном снижении затрат государства на эту сферу.

Главное – не навредить

Лев Якобсон, первый проректор НИУ ВШЭ, председатель рабочей группы дорожной карты рассказал, что работа над ней началась полгода назад. Был проведен тщательный анализ реальных проблем и тех вариантов их решений, которые были бы наименее рискованными и болезненными. «Социальная сфера – это та область, где принципиально важно не навредить. Поэтому мы понимаем сдержанную реакцию многих ведомств на предлагаемые изменения. Там, где работают государственные структуры, ошибки легче предотвращать и проще спрашивать с исполнителей. Там, где речь идет о негосударственных структурах, возникают реальные риски», – объяснил он.

В проекте карты более 135 мероприятий. «Мы попытались системно проработать, идентифицировать те барьеры, которые сегодня препятствуют более широкому вхождению негосударственных структур в социальную сферу, а также условия, при которых сами негосударственные структуры более охотно пошли бы в этот сектор. Потому что у нас есть и недостаток государственных органов, которые заинтересованы работать с негосударственными организациями, и нехватка негосударственных структур, готовых работать с государственными органами на существующих условиях», – отметил Лев Якобсон. По его мнению, мы находимся в ситуации, когда поиск реалистичных вариантов прихода негосударственных структур в социальную сферу безальтернативен. «В одиночку государство со своими обязанностями в социальной сфере не справится. Темпы роста экономики падают, соответственно, снижаются финансовые возможности государства, значит надо искать выход – ресурсы из воздуха не возьмутся. Необходимо дополнить усилия и средства государства в социальной сфере усилиями и средствами негосударственных структур, как коммерческих, так и некоммерческих. Причем дополнить надо так, чтобы не происходило вытеснения государства. Такова реальность, диктуемая текущей экономической и социальной ситуацией, а также позицией политического руководства страны», – считает Лев Якобсон.

Сейчас отрасли и регионы по-разному готовы к сотрудничеству с негосударственным сектором. «Например, в здравоохранении есть общее согласие в отношении прихода негосударственных структур в систему ОМС. Бизнес в этот сектор идет, но весьма селективно, потому что система тарифов ОМС сегодня такова, что одни услуги для него выгодны (иногда весьма выгодны), а другие совершенно нерентабельны. А частник берется за то, что окупается, – отметил Лев Якобсон. – Соответственно, если не навести порядок в тарифах ОМС, мы не сдвинемся всерьез в вопросе прихода негосударственных организаций в здравоохранение. Это один из многих примеров. В силу таких особенностей нам и приходится выстраивать в дорожной карте множество изменений в тех или иных отраслях».

Переход будет постепенным

Артем Шадрин, директор Департамента инновационного развития Министерства экономического развития РФ отметил, что разработанная дорожная карта опирается на реальный опыт регионов по доступу негосударственного сектора к предоставлению услуг в социальной сфере. «Наработанная практика уже есть. Новосибирская область, Красноярский край, Пермский край и ряд других регионов демонстрируют работающие инструменты, которые уже сейчас, в рамках действующего законодательства позволяют привлекать негосударственные организации в эту сферу. В ряде субъектов уже сформирована достаточно эффективно работающая система поддержки как негосударственных некоммерческих организаций, так и социального предпринимательства, то есть бизнеса, который оказывает услуги в социальной сфере. Наконец, в регионах есть реально работающая практика по проектам государственно-частного партнерства (ГЧП), которая позволяет привлекать негосударственные инвестиции в социальную сферу», – рассказал глава департамента Минэкономразвития. По его словам дорожная карта должна максимально углубить этот опыт, расширить его практику, сформировать систему нормативно-правовых актов, систему правоприменительной практики поддержки негосударственных организаций в предоставлении услуг в социальной сфере, а также устранить на федеральном уровне те барьеры, которые тормозят возможность участия бизнеса в предоставлении социальных услуг.

Артем Шадрин назвал приоритетные направления, по которым государство предполагает двигаться. Первое – стимулирование спроса. «Формально в законодательстве уже есть действующая процедура закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, которая в абсолютно равные условия ставит бюджетные учреждения, частный бизнес и некоммерческие организации. Проблема в том, что сейчас подавляющий объем финансирования распределяется в рамках госзадания, в котором участвуют только государственные муниципальные учреждения, – объяснил он. – Мы хотим постепенно увеличивать долю социальных услуг, которая финансируется через конкурс либо через механизм госзакупок или механизм субсидий, предоставляемых на конкурсной основе с возможным участием негосударственных организаций. Переход будет постепенный, потому что здесь необходима гибкость и учет специфики каждого региона, но также нужен и стимул для движения вперед. Поэтому и предполагается отработать на пилотных проектах, например, набор качественных требований к социальным услугам, закупаемым на конкурсной основе, чтобы была четкая возможность отследить это качество и требовать возмещение в случае, если они оказаны ненадлежащим образом».

Второе направление – содействие предложению услуг. «Не менее важно обеспечить комплексную систему поддержки прихода бизнеса в социальную сферу, будь то налоговые льготы, имущественная поддержка или поддержка в области повышения квалификации. В ряде регионов отдельные элементы такой поддержки работают. Но нужна системность, комплексный подход, и как раз в рамках дорожной карты предлагается их отработать», – заявил Артем Шадрин.

Он также отметил важность принятия закона о ГЧП (он находится в Думе и готовится ко второму чтению), который обеспечит возможность привлечения частных инвестиций для оказания услуг в социальной сфере.

Чтобы получить финансирование таких проектов со стороны государства, по мнению Александра Баженова, директора центра ГЧП Внешэкономбанка, необходимо в меморандум о финансовой политике ВЭБа включить социальную инфраструктуру как одно из основных направлений инвестиционной деятельности. «В отсутствие такого указания проекты, связанные с развитием социальной инфраструктуры, подлежат утверждению на уровне наблюдательного совета и не являются регулярным видом деятельности», – предупредил он.

«Благодаря реализации этой дорожной карты мы можем рассчитывать, во-первых, на повышение конкуренции в области оказания социальных услуг, а значит, и на повышение их качества. Второе – на расширение социальных инноваций, то есть появление услуг нового качества. И третье – на частные инвестиции, которых сейчас не хватает. Бизнес готов инвестировать в здравоохранение, в негосударственные больницы, дома престарелых и роддома, это возможно, и мы рассчитываем, что благодаря дорожной карте мы этих результатов достигнем», – заключил глава департамента Минэкономразвития.

Минфин готовит меню

Для того чтобы рынок госуслуг стал конкурентным и при этом обеспечивались равные условия для государственных и частных организаций, по мнению Минфина, надо сделать «три глобальные вещи». Первое – определить, какие услуги государство заказывает и готово на этот конкурентный рынок вынести, то есть создать. Второе – определиться со стоимостью этих услуг. Третье – установить, как будет выглядеть конкурс на оказание социальных услуг.

«Необходимо двигаться по пути стандартизации услуг, чтобы цена, которую мы готовы выставить, была понятной и прозрачной, и любая организация, участвующая в конкурсе, понимала, каковы будут ее затраты. При этом цены должны строиться по одинаковым принципам и одной структуре. При переходе к конкурсной системе необходимо иметь четкие основания для выбора компаний и для отказа. И это, наверное, самое сложное – не так трудно посчитать, сколько стоят услуги, тяжело определить, почему одна организация лучше другой», – полагает директор Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина РФ Владимир Зеленский. По его словам, в этом году министерство попыталось изменить подход к созданию бюджета, формируя его исходя не из содержания социальной сети, а из объема услуг, которые государство предполагает оказывать (их набора, стоимости, количества людей, которым они потребуются). Это самое главное, что нам предстоит изменить в логике программ, госзаданий и конкурентной среды, подчеркнул Владимир Зеленский.

Альтернативы нет

Оказалось, что регионы весьма критично относятся к идее прихода негосударственных структур в социальный сектор. «Тема крайне важная, но очень сложная с точки зрения реализации, – отметил Никита Белых, временно исполняющий обязанности губернатора Кировской области. – Основной риск – в ответственности частного бизнеса. Кто будет отвечать, если что-либо произойдет в частном детском садике, социальном учреждении, частной школе? Система саморегулируемых организаций, которую создали, не работает, и за все отвечает первое лицо субъекта или муниципалитета. Другого механизма просто нет. Поэтому губернатор будет сопротивляться приходу частного бизнеса в социальную сферу, поскольку преимущества этого шага неочевидны, пресловутую экономию надо еще получить, а проблемы он получает сразу на входе в виде непонятно каким образом работающего частного бизнеса».

Однако другой альтернативы нет. «Необходимость привлечения частных участников к оказанию социальных услуг обусловлена тем, что государственный сектор в этой сфере работает крайне неудовлетворительно. Пора осознать, что допуск независимых негосударственных поставщиков в социальную сферу – это необходимое условие оздоровления нашего социального сектора, – считает Лев Якобсон. – Первое, что мы делаем – открываем двери для тех, кто готов работать. Второе – создаем механизмы, которые помогут им найти друг друга. Третье – проводим ключевые изменения форматов контрактации, бюджетирования, тарификации, оценки качества ответственности. Все это есть в дорожной карте. Но карта – это план действий, а важны сами действия».

С главой рабочей группы солидарен и Артем Шадрин: «Когда мы открываем рынок для негосударственных организаций, мы не только оптимизируем предоставление услуг за государственные деньги, но одновременно улучшаем экономику, предоставляя услуги на платной основе там, где эти услуги востребованы. И благодаря такому расширению рынка мы позволяем финансировать проекты на рыночной основе, окупать полученные займы, тем самым обеспечивая поток инвестиций в социальный сектор. Поэтому надеюсь, что наша дорожная карта совместно с нашими общими усилиями позволит уже в 2014 году заметно продвинуться вперед».

На линии огня